Cuporen kulttuuripoliittinen vaalikatsaus, osa 1: Kuinka Sanna Marinin hallitus onnistui toteuttamaan kulttuuripoliittiset tavoitteensa?

Seuraamme kolmen katsauksen sarjassa vuoden 2023 eduskuntavaaleja.

Suomen eduskuntavaalit ja niiden myötä uuden hallituksen muodostaminen häämöttävät noin kuukauden päässä. Nykyinen hallitus on pääministeri Sanna Marinin johdolla toteuttanut hallitusohjelmaansa neljän vuoden ajan. Kesällä 2019 analysoimme blogissamme hallitusohjelman tavoitteita taustoineen. On aika arvioida, kuinka hallitus on onnistunut panemaan täytäntöön kulttuuripoliittisia tavoitteitaan.

Käymme läpi hallitusohjelman kulttuuripoliittisten tavoitteiden toteutumista kuukausi ennen vaaleja.[1]

Monitahoiset tavoitteet: luovien alojen kehityksestä kulttuuripalveluiden saatavuuteen

Joulukuussa 2019 nimitetty Marinin hallitus otti toteuttaakseen pääministeri Antti Rinteen hallituksen ohjelman Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta (2019). Hallitusohjelman kirjaukset kulttuuripolitiikasta ovat edeltävän Sipilän hallituksen linjauksiin verrattuna kattavat ja monitahoiset. [2]

Hallitusohjelman kokonaisuus sisältää Kulttuuri, nuoriso ja liikunta-asiat -osiossa kaksi kulttuuripoliittista linjausta: 1) ”luovien alojen työpaikat lisääntyvät, osuus BKT:sta nousee ja työntekijöiden työskentelyedellytykset paranevat” ja 2) ”kulttuuripalvelut ovat paremmin saavutettavissa ja kulttuurin toimintaedellytykset ovat vahvistuneet”.

Näiden linjauksien alta tunnistimme 25 tarkennettua kulttuuripoliittista tavoitetta (listaus kulttuuripoliittisista tavoitteista ja arvio niiden toteutumisesta löytyy katsauksen lopusta).[3] Arviomme mukaan 18 tavoitetta on toteutunut. Lisäksi seitsemää muuta tavoitetta on toteutettu osin tai muunneltuna.

Toteutuksen arvioinnin mahdollisuudet ja vaikeudet

Osa hallitusohjelman kulttuuripoliittisista tavoitteista ovat hyvin täsmällisiä ja tarkasti rajattuja, mikä tekee myös niiden toteutuksen arvioinnin mahdolliseksi. “Toteutetaan Kansallisteatterin peruskorjaus- ja parannushanke” – rahoitus myönnetty. “Nostetaan taiteilija-apurahojen tasoa” – nostettu. “Laaditaan kulttuuriperintöstrategia” – laadittu. “Toteutetaan esittävien taiteiden valtionosuusjärjestelmän uudistus” – toteutettu.

Kulttuuripolitiikan olemukseen kuuluu, että osa tavoitteista on melko yleisluonteisia eikä niissä sitouduta määrättyihin toimiin. Retoriikassa korostuvat esimerkiksi ”kehittäminen”, ”huolehtiminen” ja ”edistäminen”. Näin muotoiltujen tavoitteiden toteuttamista on vaikea arvioida, saati mitata. “Kehitetään toimiva yksityisen kopioinnin hyvitysjärjestelmä”– mistä näkökulmasta toimiva? ”Pitkällä aikavälillä pyritään kasvattamaan kulttuurin ja taiteen määrärahojen osuutta valtion budjetissa asteittain yhteen prosenttiin” – kuinka pitkällä aikavälillä? ”Huolehditaan kirjastojen saavutettavuudesta”– miten huolehditaan?

Kokonaan oma kysymyksensä olisi, millaista vaikuttavuutta erilaisilla toimenpiteillä ja kirjausten toteuttamisilla on saatu aikaa yhteiskunnassa.

Hallitusohjelma keskeisenä politiikkadokumenttina

Hallitusohjelma on nykyisin keskeinen strateginen dokumentti, jonka merkitystä poliittisessa päätöksenteossa ja valtionhallinnossa vahvistettu jo pitkään. Taustalla on pyrkimys yhtenäiseen ja poikkihallinnolliseen politiikkaan.

Suuri toteutuneiden kulttuuripoliittisten tavoitteiden osuus osoittaa, että hallitusohjelman kirjauksilla on merkitystä. Ohjelmaan kirjattu tavoite todennäköisesti etenee päätöksenteossa.

Osa hallitusohjelmaan kirjatuista kulttuuripoliittisista tavoitteista saattaa muuttaa muotoaan toteutusvaiheessa. Hallitusohjelmassa tavoite oli perustaa luovia aloja ja kulttuuritoimintaa tukeva rahasto. Hallituskaudella perustetusta Uudet Klassikot -rahastosta voivat hakea rahaa Taiken toiminta-avustuksen piirissä olevat yhteisöt esittävien taiteiden alalla. Esittävien taiteiden kokonaisuudelle kohdentui jo ennen rahastoakin merkittävä osa kulttuurin valtionrahoituksesta.[4] Hallitusohjelman kirjaus ”kansallisten laitosten määrärahoista huolehtimisesta” päätyi tammikuun alussa 2023 voimaantulleeksi laiksi valtion rahoituksesta kansallisille taidelaitoksille.

Tavoitteiden toteutus riippuu useista tahoista ja toimintaympäristöstä

Kulttuuripoliittisten tavoitteiden toimeenpanoon vaikuttaa vahvasti kulttuurihallinto ja sen puitteissa vakiintuneet linjat sekä käytännöt. Kaikki vaalikauden aikana toteutettavat kulttuuripoliittiset toimenpiteet eivät perustu hallitusohjelmaan. Kyse on sekä rutiininomaisista hallinnon pyörittämistä toimenpiteistä että muilla tavoin syntyvistä aloitteista.

Monet nykyisen kulttuuripolitiikan keskeisistä osa-alueista (kuten hyvinvointivaikutukset ja luovat alat) perustuvat poikkihallinnolliseen yhteistyöhön useiden hallinnonalojen kesken.

Valtio ei toteuta tavoitteitaan yksin vaan tiiviissä vuorovaikutuksessa yksityisen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan kanssa. Osa hallitusohjelman tavoitteista on valtionhallinnon ulottumattomissa. Esimerkiksi kulttuuripalveluiden kehittäminen on monin osin lähtökohtaisesti Suomen itsehallinnollisten kuntien vastuulla. Valtiovallan onkin käytännössä mahdotonta kulttuuripolitiikan sektorilla täysin varmistaa, että sen tavoittelemat aikeet toteutuisivat sellaisenaan yhteiskunnassa ja kulttuurin eri toimialoilla.

Marinin hallituksen ohjelmaa on toteutettu monella tapaa erittäin poikkeuksellisissa ja ennalta arvaamattomissa olosuhteissa. Vuonna 2020 iskeneeseen koronapandemiaan vastattiin rajoitustoimilla, jotka tekivät monien kulttuuritoimijoiden työskentelystä vaikeaa tai mahdotonta. Samalla valtiovalta jakoi myös kulttuurille ja luoville aloille yhteensä satoja miljoonia euroja kriisitukea.[5] Vuonna 2022 Euroopassa syttyi sota Venäjän hyökättyä Ukrainaan. Nämä toimintaympäristön mullistukset ovat vaikuttaneet myös kulttuuripoliittisten tavoitteiden toteuttamiseen sekä mahdollisuuksiin arvioida niiden toteutumista[6].

Suomen seuraava hallitus määrittelee omat keskeiset kulttuuripoliittiset tavoitteensa, joita tulemme seuraamaan tässä katsaussarjassa. Kiinnostavaa on, miten tuleva hallitus tarttuu ohjelmassaan eri puolilta tulevien tavoitteiden ohella kulttuurialan tulevaisuustyöryhmän ehdotuksiin.

*

Listaus: Nykyisestä hallitusohjelmasta tunnistetut kulttuuripoliittiset tavoitteet ja niiden toteutuminen:

1. Kasvatetaan elokuva-alan ja audiovisuaalisen alan tuotantotukea ja perustetaan Creative Business Finland tukemaan luovien alojen kasvua.  (Creative Business Finland on perustettu ja toiminnassa.)
2. Toteutetaan Kansallisteatterin peruskorjaus- ja parannushanke sekä Kansallismuseon näyttelytilojen laajennushanke.  (Rahoitus myönnetty ja hankkeita edistetty.)
3. Selvitetään edellytykset toteuttaa uusi Arkkitehtuuri- ja designmuseo. (Suomen arkkitehtuuri- ja designmuseosäätiö perustettu.)
4. Vahvistetaan kulttuurimatkailua esimerkiksi hyödyntäen maailmanperintökohteita. (Rahoitusta vahvistamiseen myönnetty.)
5. Perustetaan luovia aloja ja kulttuuritoimintaa tukeva rahasto pitkän aikavälin investointina ja selvitetään rahaston toimintaperiaatteet. (Uudet Klassikot -rahasto perustettu.)
6. Valmistaudutaan rahoittamaan Euroopan kulttuuripääkaupunkia vuonna 2026. (Rahoitusta varattu talousarvioissa.)
7. Pitkällä aikavälillä pyritään kasvattamaan kulttuurin ja taiteen määrärahojen osuutta valtion budjetissa asteittain yhteen prosenttiin. (Talousarvioluvun 29.80. osuus valtion talousarviomenoista ei ole tällä hetkellä prosenttia. Kulttuurimenoja löytyy usean hallinnonalan ja budjettiluvun alta. Prosenttitavoite asetettu pitkälle aikavälille ja seuraavalle hallituskaudelle kulttuurin tulevaisuustyöryhmän raportissa ”Kulttuurin aika on nyt ja aina”.)
8. Nostetaan taiteilija-apurahojen tasoa (Nostettu. Vuoden 2023 taso on 2 080,42 euroa/kk)
9. Kulttuurin hyvinvointivaikutusten lisäämiseksi vahvistetaan eri hallinnonalojen yhteistyötä. (Yhteistyöryhmä ollut toiminnassa ja poikkihallinnollisia toimenpiteitä toteutettu.)
10. Selvitetään minimikorvausten määrittelemistä eri taiteenaloilla korvauskäytäntöjen yhtenäistämiseksi. (Yksittäistä selvitystä ei julkaistu – toimenpiteitä tehty eri taiteenaloilla. Esimerkiksi näyttelypalkkiojärjestelmää edistetty ja uusi tekijänoikeuslaki hyväksytty keväällä 2023)
11. Jatketaan lukemista edistävää Lukuliike-hanketta. (Rahoitusta myönnetty.)
12. Kehitetään toimiva yksityisen kopioinnin hyvitysjärjestelmä. (Ei täsmällisiä tavoitteita – ei voida arvioida. Yksityisen kopioinnin hyvityksen rahoituksen taso pidetty ennallaan.)
13. Toteutetaan taiteen toimintaedellytysten parantamiseksi esittävien taiteiden valtionosuusjärjestelmän uudistus. Uudistus koskee kaikkia esittävän taiteen toimijoita. Uudistuksessa turvataan Svenska Teaternin ja Tampereen Työväen Teatterin asema ja rahoitus kansallisina päänäyttämöinä. (Laki esittävän taiteen edistämisestä säädetty.)
14. Turvataan kulttuurin toimintaedellytykset huolehtimalla valtionosuuksien tasosta, toiminta-avustuksista ja kansallisten laitosten määrärahoista. (Museoiden ja esittävän taiteen valtionosuudet siirretty pääosin budjettivaroihin ja näin kompensoitu veikkausrahoituksen pudotus. Myös toiminta-avustusten taso yleisellä tasolla säilytetty. Laki kansallisten taidelaitosten rahoituksesta säädetty.)
15. Huolehditaan kirjastojen saavutettavuudesta, kirjastoautoista ja kokoelmien monimuotoisuudesta: valtion tuen kirjastoille tulee olla riittävä esimerkiksi pienlevikkisten kulttuurituotteiden hankkimiseen ja kirjastoissa tulee olla aineistoa myös muilla kuin kotimaisilla kielillä. Tuetaan kotimaisilla kielillä kirjoitetun tiedekirjallisuuden julkaisemista. Parannetaan vähälevikkisen laatukirjallisuuden saavutettavuutta. (Ei täsmällisiä tavoitteita – ei voida arvioida.)
16. Huolehditaan aineettoman kulttuuriperinnön suojelusta. (Asiantuntijaryhmä nimetty.)
17. Kehitetään rakentamisen prosenttiperiaatetta (prosentti rakennuskustannuksista kulttuuriin ja taiteeseen) ja jatketaan sen jalkauttamista. Tuetaan laajentamista muille kuin visuaalisen taiteen aloille. (Edistetty eri tavoin. Rahoituksen ja kohteiden määrää lisätty. Taikeen perustettu julkisen taiteen asiantuntijapalvelu, jonka tarkoitus on vahvistaa prosenttiperiaatteen ja rakennetun ympäristön taiteen asemaa Suomessa.)
18. Svenska Finlands folkting -nimisestä järjestöstä annetun lain (1331/2003) mukainen valtionavustus saatetaan riittävälle tasolle. (Avustusta nostettu, mutta täsmällistä tavoitetasoa ei ilmoitettu.)
19. Edistetään lastenkulttuuria. Tuetaan taiteen perusopetusta ja nostetaan lastenkulttuurin yleis- ja hankeavustuksia. (Taiteen perusopetusta on tuettu ja lastenkulttuurin avustuksia kasvatettu.)
20. Kehitetään kulttuuripalveluita. (Ei täsmällisiä tavoitteita – ei voida arvioida.)
21. Laaditaan kulttuuriperintöstrategia. (Laadittu.)
22. Toteutetaan uuden Arkkitehtuuripoliittisen ohjelman toimenpiteitä. (Toimeenpanoa rahoitettu.)
23. Päivitetään ja kehitetään kansalliskielistrategiaa (Kansalliskielistrategia hyväksytty.)
24. Käynnistetään ohjelma kulttuuritilojen käytön tehostamiseksi. Tavoitteena on selvittää tilojen yhteiskäyttöä, kiertuetoiminnan edellytysten parantamista ja vahvistaa kulttuuripalveluiden järjestäjäpohjaa. (Erillistä ohjelmaa ei julkaistu tai toimeenpantu – ei voida arvioida täsmällisesti)
25. Turvataan Veikkauksen edunsaajien määrärahat (Rahapelituottojen lasku kompensoitu budjettivaroista.)

Loppuviitteet:

[1] Selvitimme tavoitteiden toteutumista erityisesti talousarviopäätösten sekä lakiesitysten avulla. Lisäksi selvitimme muita keinoja, joilla tavoitteita oli edistetty, esimerkiksi julkaistuja strategioita tai toimenpideohjelmia.
[2] Juha Sipilän hallituksen (2015–2019) ohjelma sisälsi kulttuuripolitiikan osalta vain yhden strategisen ns. kärkihankkeen. Ks. esim. https://www.cupore.fi/fi/julkaisut/cuporen-julkaisut/kulttuurin-karkihankkeen-arviointi. Rinteen hallituksen ohjelmatyössä pyrittiin korostamaan erityisesti ilmiöpohjaisuutta, poikkihallinnollisuutta ja strategisuutta. Ohjelmasta tuli yleisesti ottaen ennätyksellisen pitkä. Ohjelman pituus on noin 33 300 sanaa, mikä on kolme kertaa Sipilän hallituksen ohjelman pituus ja selvästi enemmän kuin edellinen ennätys (Kataisen sinipunahallituksen ohjelma vuodelta 2011). Ks. Eduskuntavaalitutkimus 2019, s. 202.
[3] Kulttuuriosion lisäksi hallitusohjelman muissa osioissa mainittiin kulttuuripolitiikkaa koskevina tavoitteina mm. luovien alojen palvelukokonaisuuden käynnistäminen, taiteilijaeläkkeiden määrän lisääminen sekä Yleisradion riippumattomuuden turvaaminen ja roolin vahvistaminen.
[4] On tarkennettava, että esittävien taiteiden alueella suurimmat valtion rahoitusosuudet kohdentuvat OKM:stä esittävien taiteiden valtionosuusrahoitukseen sekä kansallisteatterille- ja oopperalle. Taiken tuki esittäville taiteille (musiikki, teatteri, tanssi, sirkus) oli vuonna 2021 yhteensä vain noin 19,6 M€ (ilman koronatukia). Musiikki on OKM:n taiteen perusopetuksen asukaskohtaisen valtionosuuden osalta eniten rahoitettu taiteenala.
[5] Kulttuurin ja taiteen kriisitukien kokonaisuus oli pelkästään OKM:n hallinnon alalta vuosina 2020–2022 yhteensä noin 325 miljoonaa euroa. Lisäksi luovat alat ja kulttuuri saivat tukea muilta hallinnon aloilta siten, että yhteistuen voidaan perustellusti arvioida kohonneen yli puolen miljardin euron.
[6] Tilastojen käyttö luovan alan työllisyyden ja BKT-osuuden todentamisessa ei ollut tässä tapauksessa edes lähtökohtaisesti kovin havainnollistavaa, sillä koronapandemia vaikutti suuresti tavoitteiden etenemiseen. Esimerkiksi kulttuurialan työllisyys väheni vuonna 2020 verrattuna edelliseen vuoteen (ks. esim. Tilastokeskus: Kulttuurin satelliittitilinpito. https://www.stat.fi/julkaisu/cl46ndrojd3zl0bvydn1nfzld).

Kuvassa valtioneuvoston yleisistunto 30.1.2020. Valokuva: Lauri Heikkinen, valtioneuvoston kanslia