Rahoitustietojen kirjavuus vaikeuttaa suunnitelmallista kulttuuripolitiikkaa

Kulttuuripoliittinen selontekotyö on aktivoinut kulttuuripolitiikan suuntaviivoja koskevaa keskustelua. Selonteon tarkoituksena on mahdollistaa kulttuuripolitiikan pitkäjänteinen kehittäminen.[1] Strategisen kehittämisen kannalta selonteko on sattuvasti ajoitettu, sillä opetus- ja kulttuuriministeriön viimeisin kulttuuripoliittinen strategia ulottuu vuoteen 2025.[2] Vuonna 2017 valmistuneen strategian keskeiset tavoitteet ovat edelleen relevantteja ‒ paljolti siksi, että ne ovat vuonna 2024 monilta osin edelleen toteutumatta.

Kulttuuripolitiikan strategiassa tavoitteiden toteutuminen kytketään poikkihallinnolliseen yhteistyöhön; vastaavasti puuttuva yhteistyö estää strategisten tavoitteiden toteutumista. Omissa tutkimuksissamme on korostunut yksi hallinnonalojen yhteistoimintaa vaikeuttava tekijä: eri hallinnonalat eivät tuota tietoa keskinäisen vertailun mahdollistavassa muodossa. Aiheeseen liittyy se, että aina tietoa ei ole läpinäkyvästi tai ainakaan helposti analysoitavassa muodossa saatavilla lainkaan.

Valtionhallinnon merkittävin kulttuurin rahoittaja on opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM). Sen valvovan silmän alla rahoitusta jakaa moni muukin organisaatio. Niistä miltei jokaisella on omat tapansa ryhmitellä rahoituksen kohteita ja luokitella rahoitustietoja.[3] Muun muassa Taiteen edistämiskeskuksen (Taike) ja itse ministeriön tavat luokitella rahoitustietoja ovat vuosikausien ajan poikenneet jonkin verran toisistaan. OKM:n vuonna 2020 tilaamassa raportissa[4] taiteen ja kulttuurin toimialan ”tietoperustasta” sen todettiinkin olevan ”sisällöllisesti epäyhtenäinen, rakenteeltaan sirpaleinen ja tietoprosesseiltaan monimuotoinen”.

OKM:n lisäksi myös muut hallinnonalat rahoittavat merkittävästi kulttuurin toimialoja. Liikenne- ja viestintäministeriön vastuulle kuuluu Yleisradio (YLE), joka saa edelleen kohdennettavaksi vuosittain puolisen miljardia valtion verottamaa rahoitusta. YLE:n kautta rahoitusta kanavoituu tietysti runsaasti AV-alalle ja esittäville taiteille, etenkin musiikille. YLE itse ilmoittaa rahoituksensa kohdennuksista ”sisältöalueiden” mukaan. Näistä ”kulttuuriin ja viihteeseen” YLE kohdistaa runsaat 80 miljoonaa euroa vuosittain. Sisältöalueista voitaneen lukea myös ”draaman” sekä ”lapset ja nuoret” -alueiden rahoituksesta osa kulttuurisisältöihin kohdistuvaksi.[5] Saatavilla on myös tarkempia tietoja rahoituksen merkityksestä,[6] mutta tämäkään tieto ei ole saatavilla kulttuurialojen mukaan luokiteltuna eikä mahdollista suoraa vertailua esimerkiksi OKM:n rahoitustietoihin. Olemassa olevien rahoitustietojen valossa on vaikeata arvioida tarkemmin, mihin mittakaavaan YLE:n kautta kulkeva kulttuurialojen julkinen rahoitus asettuu suhteessa OKM:n eri toimialoille kohdentamaan rahoitukseen.

Valtionhallinnossa kolmas keskeisimmistä kulttuuria ohjaavista ministeriöistä on työ- ja elinkeinoministeriö (TEM). TEM:n toimialaan kuuluu elinkeinopolitiikka ja sen osana myös aineetonta arvonluontia tuottavien elinkeinojen ohjaus ja tuki sekä aineettomiin oikeuksiin kuuluvat teollisoikeudet. TEM:n vastuualueelta jaetaan runsaasti yritysrahoitusta, josta maltillinen osa kohdentuu myös kulttuuritoimialoille. TEM ylläpitää nykyään myös yritysrahoitusta kokoavaa julkista tietopalvelua[7]. Ministeriön oma suora rahoitus yrityksille ei ole yhtä runsasta kuin sen ohjauksessa toimivien organisaatioiden (TE-toimistot, ELY-keskukset ja Business Finland) jakama rahoitus. Keskeinen rahoittaja on Business Finland (BF). BF:n rahoitustietoja on sinänsä hyvin ja läpinäkyvästi tarjolla.[8] BF listaa rahoituspäätöksensä toimialaluokituksen (TOL) mukaan. Kulttuurin rahoituksen saa esiin BF:n rahoitusaineistoista kuitenkin vain ryhmittelemällä itse valikoidut toimialaluokat osaksi valikoitua kulttuurin alaa.[9] Ongelmana tässä on uudelleenluokittelujen vaatiman työpanoksen rinnalla etenkin se, että missään ei ole sovittu, mitkä TOL-luokat tulisi lukea millekin kulttuurialalle.

Hallinnonalat ylittävän rahoitustiedon analysointia varten olemme luoneet luokitteluavaimen, jossa olemme ottaneet huomioon eurooppalaisen kulttuuritilastoinnin asiantuntijaryhmän ESSnet-asiantuntijaryhmän (ESSnet)[10] suositukset. Näin luomamme analyysikehys on osoittautunut toimivaksi eri hallinnonalojen välisessä rahoituksen vertailussa. Käytännössä ESSnet-kehyksen soveltaminen onnistuu tällä haavaa vain olemassa olevien tietojen uudelleenluokittelujen avulla. Uudelleenluokittelu on mahdollista, jos saatavilla on riittävän yksityiskohtaisella tasolla tietoa toimialasta (5-portaisen TOL-asteikon tarkin taso) ‒ sen pohjalta rahoitettu toiminta voidaan ryhmitellä tietylle kulttuurialalle ESSnet-kehyksen mukaisesti.

Eri hallinnonalat läpäisevää tietoperustaa vahvistettaisiin yksinkertaisesti sillä, että rahoituspäätöksiä tehtäessä merkittäisiin rahoitustietoihin rahoitettavan toiminnan toimialaluokitus ‒ silloin kun sen on mahdollista ‒ tarkimmalla mahdollisella TOL-tasolla. Lisäksi tulisi sopia kansallisesti siitä, mitkä tarkimman TOL-tason luokat tulisi lukea millekin kulttuurialalle.[11] Suoraan kulttuurialoja rahoittavien tahojen (esim. OKM, Taike, SES, AVEK) taas olisi järkevää paitsi merkitä rahoituspäätöksiin suoraan ESSnet-luokat, myös TOL-luokituksen mukaisesti rahoitettavan toiminnan toimiala(t), jotta tietojen vertailtavuus eri suuntiin olisi mahdollista.

Luokitteluissa on toki myös aina omat ongelmansa. Kulttuurihallinnon rahoittamista toiminnoista etenkin Taiteellisen luomisen ja Taidelaitosten TOL-luokat (90030 ja 90040) ovat sellaisia, joiden perusteella toiminnan sijoittaminen tietylle taiteen tai kulttuurin alalle on vaikeata. Koulutus ja hallinto taas ovat esimerkkejä toiminnoista, joiden sijoittaminen vain yhdelle toimialalla on usein vaikeata. Tätä varten ESSnet-luokittelussa on otettu huomioon toimialojen lisäksi myös toiminnan tarkoitus.[12] Sen luokittelu lisää omat vaikeutensa luokittelukehysten kaiken kattavaan soveltamiseen. Siitä huolimatta omat kokeilumme ESSnet-kehyksen ja toimialaluokitusten mukaisista ryhmittelyistä ovat positiivisia ‒ niiden avulla on mahdollista kerätä aiempaa kattavampi kokonaiskuva siitä, miten valtio rahoittaa kulttuuria.

Tilastokeskuksen toimialaluokituksen suhde ESSnet-luokkiin ja OKM:n luokitukseen

Olemme koonneet alla olevaan taulukkoon ESSnet:n ja TOL-luokkien yhteensovittamisen avuksi taulukkoluonnostelman (”luokitusavain”), jossa olemme ottaneet huomioon niin omien tutkimushankkeidemme kokemukset kuin OKM:n oman kulttuuripolitiikan tietoperustan kehittämishankkeen tuottamat suositukset.[13] Asteriskilla merkityille toimialoille emme ole voineet määrittää yksikäsitteistä luokkaa ja näiden alojen yritykset ja yhdistykset olemme tutkimushankkeissamme luokitelleet yksitellen johonkin alla olevista luokista (tai muut-luokkaan).

[1] https://okm.fi/kulttuuriselonteko [haettu 16.4.2024]

[2] http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-263-466-5 [haettu 16.4.2024]

[3] Ks. https://www.cupore.fi/tutkimukset/valtion-rahoitus-kulttuurille-suomessa/ [haettu 16.4.2024]

[4] http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-263-708-6 [haettu 25.4.2024]

[5] https://yle.fi/aihe/s/ylen-talous-ja-rahank%C3%A4ytt%C3%B6 [haettu 17.4.2024]

[6] https://yle.fi/aihe/s/10004419 [haettu 30.3.3034]

[7] https://tem.fi/yritystukitietopalvelu [haettu 25.4.2024]

[8] https://www.businessfinland.fi/suomalaisille-asiakkaille/tietoa-meista/rahoitustiedot [haettu 25.4.2024]

[9] https://www.cupore.fi/tiedonvisualisoinnit/business-finland-rahoitus-2017-2022/ [haettu 30.4.2024]

[10] https://ec.europa.eu/assets/eac/culture/library/reports/ess-net-report_en.pdf [haettu 22.4.2024]

[11] TOL-luokitusta ollaan uudistamassa, joten kansallinen koordinaatio luonnollisesti kannattaisi sitoa uuteen TOL-luokitteluun, jossa tietyt kulttuurin alat on tunnistettu aiempaa täsmällisemmin. Ks. https://stat.fi/org/tilastokeskus/vuosiohjelma/toimialaluokitus-uudistuu.html sekä https://stat.fi/tietotrendit/artikkelit/2023/uusi-toimialaluokitus-kuvaa-tarkemmin-talouden-rakennetta-ja-huomioi-paremmin-politiikkatarpeet/ [luettu 30.4.20204]

[12] https://koodistot.suomi.fi/codescheme;registryCode=kulttuuri;schemeCode=euculture_function [haettu 30.4.2024]

13] Myös OKM:n omassa kulttuuripolitiikan tietoperustan parantamishankkeessa päädyttiin suosittelemaan ESSnet-kehyksen soveltamista. Ks. https://koodistot.suomi.fi/codescheme;registryCode=kulttuuri;schemeCode=euculture_domain_mod [haettu 30.4.2024] (”Opetus- ja kulttuuriministeriön luokitussuositus kulttuuri- ja taidealojen (domain) tilastointiin. Luokittelu perustuu EUn tilastoviraston Eurostatin luokitussuositukseen (ESSnet-Culture) tietyin muutoksin.”)