Osallistavuus lainvalmistelussa

Kulttuurin vos-rahoitusjärjestelmän uudistus – ns. KulttuuriVOS – toteutettiin vuosina 2016–2018 poikkeuksellisen laaja-alaisena, osallistavana prosessina. Tavoite oli saada valmistelutyöhön mukaan niitä tahoja, joiden toimintaan laki vaikuttaa, ja siten luoda mahdollisimman toimiva lakiuudistus. Tämän arviointitutkimuksen tarkoituksena on selvittää, miten osallistavuus lainvalmistelussa toteutui ja mitä vaikutuksia sillä oli.

Arvioinnin aineisto on kerätty pääosin lainvalmisteluun osallistuneiden opetus- ja kulttuuriministeriön virkamiesten ja valmistelutyöhön nimitetyn asiantuntijatyöryhmän jäsenten haastatteluilla sekä prosessin sidosryhmätyöpajoihin osallistuneille suunnatulla verkkokyselyllä. Arvioinnin tilaaja ja rahoittaja on Sitra, joka toimi prosessissa ulkopuolisena fasilitaattorina.

Johtopäätöksiä

• Fasilitoitu työskentely työryhmässä ja laajoissa sidosryhmätapaamisissa koettiin mielekkääksi ja voimauttavaksi. Asiantuntijatyöryhmä oli hyvin sitoutunut tehtäväänsä; avoimiin tapahtumiin osallistui noin 150 henkeä kerrallaan.

• Prosessi jakautui kahteen osaan: ensimmäisessä vaiheessa työstettiin lain periaatteet, toisessa varsinainen lakiteksti. Kaksiosaista rakennetta pidettiin pääosin toimivana, mutta osien välisessä siirtymässä ja vetovastuun vaihdossa nähtiin parannettavaa.

• Kolmikanta – ministeriö, toimijakenttä ja kolmas jäsen, Sitra – sai paljon kiitosta. Haasteena oli uudenlaisen asetelman vaatimien roolien ja toimintatapojen opettelu.

• Lopputuloksen sisällön kannalta ministeriön, asiantuntijatyöryhmän ja sidosryhmätyöpajoihin osallistujien käsitykset prosessin annista vaihtelevat ja ovat osin keskenään ristiriitaisia. Osa koki, että työpajoissa syntyi uusia ajatuksia ja ne saatiin mukaan myös jatkokeskusteluihin. Osa taas näki, ettei tapaamisissa varsinaisesti tullut uutta sisältöä ja sidosryhmätyöskentelyä pidettiin ennen kaikkea toimijakentän sitouttamisena ja lakiesityksen hyväksynnän edesauttajana.
• Oman panoksen vaikuttavuuteen suhtauduttiin kyselyn vastaajien parissa melko epäilevästi. Uudet alat (tanssi ja sirkus) ja vapaa kenttä kokivat kaikkein vähiten saaneensa asioitaan huomioiduksi. Tyytyväisimpiä olivat museot ja kysymyksestä riippuen teatterin tai musiikin edustajat.
• Valmistelussa ei ole ollut kyse rakenteellisesta vaikuttamisesta: osallisia ei ole otettu mukaan prosessin kysymysten muotoiluun tai päätöksentekoon, ja itse lainsäädäntöprosessi rajasi alueen, jolla toimia. Rajoista huolimatta prosessin mahdollistama osallistuminen tuotti voimaantumista ja muita myös osin suunnittelemattomia positiivisia vaikutuksia.
• Riskinä on osallistumispanoksen katkeaminen prosessin rakenteellisissa murroskohdissa ja osallistumisen näennäisyys. Raportti suosittelee tältä osin osallistumisen infrastruktuurien kehittämistä ja dialogisten prosessien edelleen lisäämistä.

Suosituksia

1. KOLMIKANTA

Kolmas, ulkopuolinen taho rahan jakajan ja edunsaajan tai lain valmistelijan ja lain kohteen lisäksi antaa asiantuntijoille ja asianosaisille tilaa keskittyä olennaiseen. Fasilitoinnin ammattimainen toteuttaminen on välttämätöntä.

2. AJANKÄYTTÖ JA AJOITUS

Valmistelutyön perusteellinen pohjustus vaatii aikansa. Jos siihen ei ole resursseja, fyysisiä kokoontumisia voi vähentää ja osin korvata sähköisillä menetelmillä. Aikaa pitäisi jäädä myös vaikutusten arviointiin, mikä jäi KulttuuriVOS-prosessissa vajavaiseksi.

Lainvalmistelu olisi hyvä ajoittaa hallituskauden alkuun, koska vaatimus saada esitys valmiiksi ja käsiteltyä kauden sisällä aiheuttaa aikataulupaineita.

3. PROSESSIN RAKENNE

KulttuuriVOS-lainvalmisteluvaiheen strukturoitu prosessi oli pääosin toimiva: ensin luodaan yhteiset tavoitteet ja periaatteet, sen jälkeen konkreettinen työkalu. Kehitettävää: Yhteinen lähtötilanteen kartoitus ja muutostarpeiden kirjaaminen on tarpeen keskinäisen ymmärryksen luomiseksi ja keskustelun toisteisuuden välttämiseksi.

Jos prosessi jaetaan kahtia yleisempään valmisteluun ja esityksen kirjoitukseen, on koordinaatio- ja vetovastuun vaihtuminen osien välillä suunniteltava sekä ajan käytön että työnjaon osalta huolellisesti etukäteen. KulttuuriVOS-prosessin kokemuksen mukaan muutos ei voi olla liian jyrkkä vaan vetovastuu on ns. saattaen vaihdettava.

4. TYÖRYHMÄN KOKOONPANO

KulttuuriVOS-prosessin asiantuntijatyöryhmän vos-järjestelmä- ja lakiosaamisessa oli eroja. Osaamisen kirjo on hyvä asia lopputuloksen kannalta ja tuo prosessiin kohdealueen laajaa tuntemusta.

Positiivista on myös se, että uudet ihmiset oppivat prosessista ja lainsäädäntöä ja hallintorakenteita koskeva kansalaistaito kehittyy. Tällöin on kuitenkin huolehdittava, että lähtötilanteessa kaikilla on riittävästi tietoa aiheesta ja lainsäädäntöprosessista, ja tarvittaessa järjestettävä hyvä perehdytys ennen prosessin alkua.

Fasilitoinnin avulla asiantuntijatyöryhmään oli luotu hyvä henki ja keskinäinen kunnioitus, joka tuki luottamuksen ja motivaation syntyä ja yhteisöllisyyden kehittymistä.

Kokoonpanossa olisi pidettävä huoli, että jokaista aluetta edustaa enemmän kuin yksi ihminen, vaikka se kasvattaisi ryhmän kokoa. Kuormitus vähenee, jos asiantuntijat pystyvät tarvittaessa jakamaan työtaakkaa ja vastuuta. Samoin psykologinen edunvalvojan rooli kevenee.

5. KENTÄN OSALLISTAMINEN, AVOIMET TILAISUUDET

Kentän laaja osallistaminen avointen tilaisuuksien avulla on mahdollisuus aktivoida ja voimaannuttaa toimijoita ja luoda ymmärtämystä ja solidaarisuutta sektoreiden välille. Tavoitteena on parempi lopputulos, kun uudistus tehdään vahvasti kentän näkökulmasta. Riskinä on prosessin kokonaisuuden läpinäkymättömyys ja osallistumispanoksen katkeaminen tai katoaminen, jolloin osallisuuden kokemus voi kääntyä päinvastaiseksi.

Kuulluksi tulemisen tunteen ja aidon osallistumisen välillä on ero. Siksi olisi tärkeää selvittää heti alussa selväsanaisesti, mihin osallistuminen vaikuttaa ja mihin ei vaikuta, jotta vältytään pettymykseltä oman panoksen vaikutuksen katoamisesta. Sama koskee myös asiantuntijatyöryhmää. Osallistavuuden maksimoimiseksi voisi prosessiin mahdollisesti jo valmiiksi rakentaa osallistumisen muotoja lain jatkovalmisteluun ja miettiä miten esityksen myöhemmistä vaiheista kommunikoidaan prosessiin osallistuneiden kesken ja toimijakentän kanssa.

6. SAAVUTETTAVUUS JA TYÖN RESURSOINTI

Jotta työryhmään saadaan riittävästi erilaisia jäseniä, on ratkaistava ainakin seuraavia käytännön kysymyksiä:

• Työkorvaus on syytä maksaa freelancereille ja muille jotka eivät osallistu prosessiin päivätyönsä tai virkansa puitteissa.
• Kielikysymys on huomioitava, kun valmisteluun halutaan mukaan vähemmistökieliä ja maahanmuuttajia.
• On tarpeen huomioida ja pitää mielessä tiedollisen ja kulttuurisen pääoman vaihtelut ryhmän sisällä ja ryhmien välillä. Käytännössä tämä tarkoittaa erilaisten käsitteiden ja kielenkäytön a) sallimista ja hyväksymistä b) tarpeen mukaan selventämistä siten, että eri keskustelu- ja toimintakulttuureiden ”etikettiä”, so. kirjoittamattomia sääntöjä ja käytäntöjä, avataan tietoisesti.
• Viestinnän monikanavaisuus edesauttaa löytämään sopivia kommunikoinnin muotoja. Dokumenttien jaon ja keskustelun kanavat on kuitenkin syytä sopia ja niiden käyttö tarvittaessa opettaa heti alussa epätietoisuuden ja turhan etsinnän välttämiseksi. Aineistot olisi luonnollisesti hyvä olla jaossa ajoissa, ja avoimiin tilaisuuksiin toivottiin ennakkoon materiaalia tai kysymyksiä tapaamisiin valmistautumista varten.

7. PROSESSIN RAJAUS/LAAJENNUS

Useimmat kokivat KulttuuriVOS-prosessin alueen liian laajaksi: museo ja esittävät taiteet olisi pitänyt käsitellä erillisinä prosesseina ja yhdistää vain tarvittaessa tai sovituissa tarkistuspisteissä.

Käsiteltävän aiheen rajapintojen hallinta, prosessin suhde ja rajautuminen muille alueille: miten ylläpitää keskusteluyhteys kuntapäättäjiin prosessin aikana, mitkä ovat liitokset ja päällekkäisyydet suhteessa kansallisiin laitoksiin ja harkinnanvaraisiin avustuksiin. Suhde kansallisiin laitoksiin ja avustuksiin oli määritelty vos-prosessin ulkopuolelle, mutta kumpikin rajapinta aktivoitui prosessin aikana.