Oh politics, where art thou? Hallinnollinen politiikka kulttuuripolitiikan tavoitteiden ja rahoituksen määrittelijänä

Suomalainen kulttuuripolitiikka muodostaa rahoitusrakenteiden ja toimijakentän osalta tilkkutäkkimäisen ja vaikeasti hahmottuvan kokonaisuuden. Hallinnollisella ohjauksella on ollut suuri merkitys kulttuuripolitiikan kehityksessä ja pysyvyydessä. Kulttuuripolitiikkaa tulisi tutkia nykyistä enemmän erilaisista politiikkaa ja poliittisuutta korostavista näkökulmista.

Kirjoitus on muokattu ja lyhennetty versio YTT Olli Jakosen väitöstilaisuuden lektiosta Jyväskylän yliopistolla 3.12.2022.

Kulttuuripolitiikassa ja sen toteutuksen eri pisteissä tehdään väistämättä valintoja. Niillä ratkaistaan, mitä tunnistetaan kulttuuriksi, miten paljon jokin kulttuuritoiminta saa rahaa, ja toisaalta, mitä jätetään katveeseen. Toisin sanoen kyse on siis politiikasta – vallankäytön ja hallinnan avulla ratkaistavista arvoista ja eduista. Valtiollista kulttuuripolitiikkaa toteuttaa viime kädessä eduskunta valiokuntineen sekä kulloinenkin istuva hallitus ja kulttuuriministeri – ja muutkin ministerit. Tämä on sitä tuttua politiikkaa, niin sanotusti politiikkaa isolla P:llä. 

Hallinnon ja politiikan rajalinjaa on vaikea vetää yksiselitteisesti. Politiikka ei vallankäytöllisenä ilmiönä rajoitu vain ja ainoastaan puolueisiin, poliitikkoihin tai arkiajattelussa ”poliittisiksi” miellettyihin instituutioihin. Se on olemassa myös julkishallinnon ministeriöiden ja virastojen rakenteissa ja hierarkioissa. Julkisen kulttuuripolitiikan piirissä muodostuu näin ollen vähemmän julkisuutta saavaa ”politiikkaa pienellä p:llä”. Erilaiset valintatilanteet, päätökset sekä viime kädessä intressit ja arvot nimittäin ikään kuin ”piiloutuvat” ja ”koneellistuvat” osaksi valtion kulttuurihallintoa ja hallinnollisen järjestelmän institutionalisoituneita ohjausrakenteita. Tätä ilmiötä olen työssäni kutsunut hallinnolliseksi politiikaksi[1].

Viime vuosikymmeninä erilaisia poliittisia ideologioita edustavat hallituskokoonpanot eivät ole tuoneet suomalaiseen kulttuuripolitiikkaan järisyttäviä muutoksia. Poliitikot ovat allekirjoittaneet hyvinvointivaltion rakennuskaudella tehdyt ratkaisut. Järjestelmää on paranneltu ja kehitetty sieltä täältä, mutta ”ison P:n politiikan” parissa on oltu melko samoilla linjoilla nykyjärjestelmän ja hallinnon kanssa. Valtion kulttuuribudjettikaan ei ole sitten 1990-luvun juuri kasvanut.[2] Sama on todettu Pohjoismaissa ja jopa laajemmin Euroopassa. Markkinalogiikan korostumisesta ja julkishallinnon muutoksista huolimatta kulttuurijärjestelmät ovat olleet byrokraattisten järjestelmien koteloimina melko muuttumattomia ja vastustuskykyisiä.[3] Myös asioiden säilyttämisessä ennallaan on kyse valinnoista.

Mikä mielenkiintoista, politiikan nähdään toisaalta viime vuosikymmeninä monimutkaistuneen, asiantuntijavaltaistuneen ja päätöksenteon teknokratisoituneen. Valtaa on pyritty keskittämään. Esimerkiksi politiikan tutkimuksessa on pohdittu, onko hallinnon rooli näin jopa kasvanut.[4] Uudesta asiasta ei sinänsä ole kyse: ministeriön tehtävänä on jo vuosikymmeniä ollut kulttuuripolitiikassakin sen kokonaisuuden varjelu. Hallinnossa toiminnan valmistelu ja toimeenpano kantavat yli hallituskausien, budjetit ovat vakiintuneita. Kulttuuriministerin kausi on myös lyhyt suurille uudistuksille. Poliitikon käsi ei lukuisiin linjauksiin ja avustuspäätöksiin millään pysty yltämään. Virkakunnalla on myös hallussaan asiantuntijuus: poliitikot tietävät usein sen mitä virkakunta heille kertoo.

Lyhyt hallituskausi, poliittiset ja taloudelliset suhdanteet, päätöksentekoprosessit sekä ohjausjärjestelmän luonne vähentävät kulloisenkin kulttuurista vastaavan ministerin liikkumavaraa. Vahva lainsäädännöllinen ankkuroituminen, monimuotoinen kulttuurin kenttä erilaisine edunvalvontaorganisaatioineen, institutionalisoituminen sekä taidetoimikuntalaitoksessa hyödynnettävä vertaisarviointijärjestelmä ovat suojanneet suomalaisen kulttuuripolitiikan autonomisuutta. Kulttuuripolitiikan rahoitusta poliittisilta muutoksilta on suojellut myös veikkausrahoituksen suuri osuus kulttuurirahoituksesta. Siinä jakosuhteita määrittävä lainsäädäntö on yhdistynyt ministeriön suunnitteluvaltaan korvamerkittyine rahoitusosuuksineen. Pelituottojen käytöstä on vuosikymmenten varrella käytyjä monia hallinnollisia kamppailuja niin opetus- ja kulttuuriministeriön ja valtionvarainministeriön välillä kuin opetus- ja kulttuuriministeriön sisällä esimerkiksi kulttuurin ja urheilun kesken[5].

Veikkausvoittovarojen korvamerkitseminen 2000-luvulla jakosuhdelailla eri politiikkasektoreiden edunsaajille edisti ja vakautti kasvavien tuottojen myötä kulttuurin rahoitusta. Toisaalta se on myös omalta osaltaan ”epäpolitisoinut” keskustelua rahanjaosta lukitsemalla sen lainsäädännön ja ministeriön suunnitteluvallan taakse. Vaikka veikkausrahat eivät ole suoraan veronmaksajilta kerättyjä varoja vaan rahapeliyhtiön tuottoja, ne ovat julkisia varoja, joiden jakaminen on julkisen vallan käyttöä. Veikkausvoittovarojen osuus kansallisesti merkittäväksi nähdystä ja lakisääteisestä kulttuuritoiminnasta on ollut niin suuri, että se on valtion kulttuuripolitiikkaa leimannut piirre. Tällä hetkellä Sannan Marinin hallitus on päättänyt, että veikkausvoittovarat siirretään vuoden 2024 alusta valtion budjettiin ja korvamerkinnät poistetaan.[6]

Väitöstutkimuksessani tarkastelen kulttuuripolitiikan ja edellä kuvaamani hallinnollisen politiikan nykyistä valtiollista kehystä. Kulttuurin rahoitus- ja ohjausjärjestelmien kehittäjät ja toimeenpanijat ovat nimittäin itsekin erilaisten ideologisten ohjaustasojen alaisuudessa. Strateginen valtio[7] hyödyntää kulttuuripolitiikassakin erilaisia ohjaustapoja ja hallintamalleja verrattuna esimerkiksi 1970- ja 1980-lukuun, jolloin säädettiin lakeja ja allokoitiin rahoitusta. Erityisesti strateginen valtio korostaa bisneksestä omaksuttua strategista johtamista, tulosohjausta ja yksituumaista tavoitteenasettelua. Tavoitteena on yleisesti valtion poliittisen ohjauksen tasolla hajauttamisen jälkeinen paluu valtiokeskeisempään hallintoon ja politiikan vahvempaan koordinaatioon[8]. Hallinnon virkakunnalle on annettu suuri rooli strategisessa ja tehokkaassa politiikan kehittämisessä ja toimeenpanossa. Tutkimuksessani kysynkin: miten strategisen valtion hallinnollinen politiikka ja erilaiset ohjauskeinot ilmenevät nykyisessä kulttuuripolitiikassa?

Tutkimukseni keskeiset tulokset voi tiivistää seuraaviin pääkohtiin.

Taloudelliset käsitteet, kuten kulutus ja jakelu, ovat olleet osa kulttuuripolitiikan sanastoa jo vuosikymmeniä. Pari vuosikymmentä sitten kulttuuripolitiikan piirissä syntyi uusi käsitejärjestelmä, joka korosti luovuuden ja kulttuurin merkitystä talouskasvulle. Tästä puhutaan luovana taloutena. Sillä tarkoitetaan kulttuurin roolia esimerkiksi matkailun edistämisessä, tuotekehittelyssä tai innovaatioissa. Vähän perässä voimistuivat puheet hyvinvointivaikutuksista. Sillä puolestaan tarkoitetaan, että kulttuuri voisi edistää terveyttä ja hyvinvointia, mielellään todistettavasti. Jälleen ehkäpä vanha teema, mutta uudessa muodossa. Näistä välineellisyyttä ilmaisevista käsitteistä on tullut keskeinen osa kulttuuripolitiikan roolin perustelua erilaisia mitattavia tuloksia korostavassa yhteiskuntapolitiikassa. Toisaalta käsitteet eivät muutu suoraviivaisesti toimenpideohjelmiksi ja hallinnon käytännöiksi, kuten rahoitusmomenteiksi tai osastovastuiksi. Saati mullista koko entistä järjestelmää. Uudet tavoitteet läpäisevät politiikkasektoreiden vastuualueita ja näin ollen hämärtävät myös perinteisen kulttuuripolitiikan rajoja. Ne saavat aikaan hallinnollista politiikkaa. Koronapandemia on tuonut keskusteluun lisää kerroksia tekemällä näkyväksi niin luovien alojen ja kulttuurielinkeinojen yleistä merkitystä kuin toisaalta niiden osittain vielä hahmottumatonta roolia osana nykykulttuuripolitiikkaa.

Kulttuuripolitiikassakin julkishallinnon kehitysvaiheet ja hallinnolliset trendit sekoittuvat. Esimerkiksi Taiteen edistämiskeskuksen toiminnan osana ovat erilaiset kehittämisohjelmat ja asiantuntijapalvelut. Niissä korostuvat erilaiset strategiselle valtiolle ominaiset hallintakeinot – tiedolla johtaminen, verkostot, hankkeet ja strategiatyö.[9] Aiempia malleja ja vanhoja rakenteita ei kuitenkaan ole purettu uusien tieltä. Toimintaa ohjaavia periaatteita ja tarkoituksenmukaisia käytäntöjä voi olla myös vaikeaa sovittaa yhteen. Nykyinen kulttuurihallinto tasapainottelee uusien verkostomaisten mallien, vaikuttavuuden, tulosohjauksen, strategisten hankkeiden sekä toisaalta vanhojen rakenteiden ja budjettimomenttien parissa.

Tulosohjaus ja strateginen suunnittelu korostavat virkakunnan aktiivista roolia. Havaitsin, että tällainen saattaa enteillä vallan keskittymistä. Kansalaisyhteiskuntaa ja taiteen kenttiä pyritään aiempaa tiukemmin ohjaamaan yhteisten tavoitteiden mukaisesti. Kulttuuripolitiikan asteittainen strategisoituminen saattaa lisätä–myös tarkoittamattomasti–virkakunnan valtaa politiikan sisällön ja kriteeristön suhteen. Strategia-ajattelu ja tulosjohtaminen pyrkivät myös kesyttämään erilaisia poliittisia intressejä yhteisen tavoitteenasettelun ja tehokkaan johtamisen tieltä. Tämä näkyy omassa tutkimuksessani esimerkiksi perinteisten taidetoimikuntien vähentyneenä valtana.

Kulttuurin kentät ovat toisaalta hyvin monimuotoinen, jopa mosaiikkimainen kokonaisuus. Ne koostuvat aina yksittäisistä taiteilijoista luovien alojen yritysten kautta kansallisiin taidelaitoksiin. Erilaisia strategioita, lakeja ja rahoitusmalleja on lukuisia. Näin kulttuuripolitiikassa onkin sen tilkkutäkkimäisyyden vuoksi hankalaa tehdä kokonaisuutta koskevia uudistuksia, kuten vaikkapa yliopistosektorilla uuden yliopistolain myötä. Samaan aikaan kulttuuripolitiikassa taiteen autonomian perinne on edelleen monin tavoin vahva. Hallinnon ja kulttuurin kenttien yhteistoiminta ja korporatistiset suhteet ovat olleet kulttuuripolitiikan historiallisia piirteitä, jotka ovat koronapandemian myötä entisestään korostuneet. Kulttuurihallinnon vakiintuneet rakenteet ja toimintatavat, esimerkiksi erilaisten asiantuntijaelinten ja toimikuntien hyödyntäminen rahanjaossa, ovat myös korostaneet jatkuvuutta ja suojanneet kulttuurijärjestelmäämme dramaattisilta muutoksilta. Toisista näkökulmista kysymys on pysähtyneisyydestä.

Ensimmäistä kertaa sitten 1990-luvun selvitimme, miten koko valtion rahoitus kulttuurille[10] jakautuu eri taiteenalojen ja kulttuurialojen kesken. Tutkimani valtion kulttuurirahoituksen kokonaisuus on todellisuudessa paljon monimutkaisempi kuin ensiksi luulisi. Tietopohjaa ei ole ollut helposti saatavilla. Pelkästään perinteisen kulttuuripolitiikan alueella kulttuurin budjettirivit muodostavat erittäin monimutkaisen kokonaisuuden, puhumattakaan koko valtiosta. Myös tämä korostaa asiantuntijavaltaa, vaikka sinänsä kansanedustajat rahoituksesta muodollisesti päättävätkin.

Vaikka tietoon perustuva politiikka ja arviointiohjauksen periaate ovat nousseet yhteiskunnan keskiöön, kulttuurin valtion rahoitus ei ole perustunut sinänsä erityisesti vaikuttavuustietoon tai arviointituloksiin. Ennemminkin kyse on historiallisesti muodostuneista kulttuuripolitiikan käytännöistä, erilaisten kulttuurilaitosten ja -toimijoiden merkityksestä kulttuuripolitiikan kokonaisuudessa ja aktiivisista suhteista hallinnon sekä kulttuurin kenttien välillä. Toisaalta kyse on parlamentaarisen politiikan vähäisestä kiinnostuksesta rahavirtojen uudelleen järjestelyyn. Kulttuurihallinto on alkanut omaksua vasta 2010-luvun myötä strategista ohjausta, tiedolla johtamista sekä vaikutusten arviointeja osaksi rahoitusjärjestelmiä[11]. Tiedolla johtamisen tarve on sekin entisestään korostunut koronan myötä.

Muutokset suomalaisessa kulttuuripolitiikassa ovat olleet ehkäpä hitaita, mutta on tärkeää aika ajoin tutkia myös tuttuja kohteita, kriittisinkin linssein, ja luoda kuvaa asioiden nykyisestä kehitysvaiheesta. Tutkimuksessani luon kuvan strategisen ajattelu- ja menettelytavan syvenemisestä suomalaisessa kulttuurihallinnossa, joka kilpailustrategisista piirteistään huolimatta nojaa edelleen monin osin hyvinvointivaltiollisiin periaatteisiin. Kulttuuripolitiikka ei kuitenkaan ole vain strategioita tai rahan jakamista taiteelle. Kulttuuripolitiikka on yhteiskunnallisia arvo- ja intressikamppailuja sekä keskustelua siitä, missä menevät kulttuurin ja politiikan rajat.

Hallinnollisen järjestelmän pohtimisen ohella meidän olisi edelleen syytä suunnata kulttuuripoliittista tutkimusta aiempaa enemmän perinteisen politiikan eri osa-alueisiin: esimerkiksi poliitikkoihin ja puolueisiin, vaaleihin, intressiryhmiin, kansalaistoimintaan ja erilaisiin liikkeisiin. On tutkittava marginaalisia ja vasta kehittyviä kulttuuri-ilmiöitä ja yhteiskunnan erilaisia kulttuuritarpeita sekä niiden kanavoitumista osaksi kulttuuripoliittisia prosesseja. Näin voimme ensinnäkin nähdä kulttuuripolitiikan yhteyden laajempiin yhteiskunnallisiin kamppailuihin. Toisaalta saisimme analysoitua – ja jopa ennakoitua – staattiseksi luonnehditun kulttuuripolitiikan muutosta ja muutosvaatimuksia ehkäpä aiempaa paremmin.

Olli Jakosen väitöskirja Kulttuuripolitiikkaa strategisessa valtiossa : taiteen ja kulttuurin ohjaus ja rahoitus hallinnollisena politiikkana https://jyx.jyu.fi/handle/123456789/83842.

Viitatut lähteet:

Box, R. C. (2018). Administrative Politics: Context, Roles, and Process. Teoksessa A. Farazmand (toim.), Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy, and Governance (s. 1–9). Springer. Living reference work entry: https://doi.org/10.1007/978-3-319-31816-5_1425-1

Dahlström, C., Peters, B. Guy, Pierre, J. (2011). Steering from the Centre: Strengthening Political Control in Western Democracies. University of Toronto Press. https://doi.org/10.3138/9781442687066

Elliott, I. C. (2020). The implementation of a strategic state in a small country setting—the case of the ‘Scottish Approach’. Public Money & Management, 40(4), 285–293. https://doi.org/10.1080/09540962.2020.1714206

Elomäki, A., Kantola, J., Koivunen, A. & Ylöstalo, H. (2016). Kamppailu tasa-arvosta: tunne, asiantuntijuus ja vastarinta strategisessa valtiossa. Sosiologia, 52(4), 377–395. http://hdl.handle.net/10138/225338

Frenander, A. (2022). Nordic research on cultural policy in retrospect: The Nordic Journal of Cultural Policy. Commentary Article. Nordisk Kulturpolitisk Tidsskrift, 17(1), 113–124. https://doi.org/10.18261/nkt.25.1.8

Harding, H. (2022). Culture wars? The (re)politicization of Swedish cultural policy. Cultural Trends, 31(2), 115–132. https://doi.org/10.1080/09548963.2021.1971932

Keränen, M. (2014). Onko politiikkaprosessi politiikkaa vai hallintoa? Teoksessa L. Häikiö, ja H. Leino (toim.), Tulkinnan mahti: johdatus tulkitsevaan politiikka-analyysiin (s.33–55). Tampere University Press.

Murto, E. (2016). Power Relationships Between Ministers and Civil Servants. Teoksessa L. Karvonen, H. Paloheimo & T. Raunio, (toim.). The Changing Balance of Political Power in Finland (s. 189–208). Santerus Academic Press.

Mykkänen, J. (2017). Kuka päättää hyvinvointimallin tulevaisuudesta? Teoksessa J. Kananen (toim.), Kilpailuvaltion kyydissä. Suomen hyvinvointimallin tulevaisuus (s. 97–127). Gaudeamus.

Numminen, J. (2020). Sivistys-Suomen synty 2. Opetusministeriön kansliapäällikkö muistelee: Kulttuuripolitiikka. Edita.

Peters, B. G. (2018). The Politics of Bureaucracy. An Introduction to Comparative Public Administration (7. painos). Routledge.

Rius-Ulldemolins, J. & Rubio-Arostegui, J-A. (2022) Editorial. Cultural Trends, 31(2), 111–114. https://doi.org/10.1080/09548963.2022.2055996

[1] Ks. myös Box 2018.
[2] Suomalaisen kulttuuripolitiikan politiikasta ja sen puutteesta ks. myös esimerkiksi Pauli Rautiaisen haastattelu (2015) Mustekala-verkkolehdessä: https://mustekala.info/teemanumerot/taide-ja-puoluepolitiikka-1-15-vol-58/tehdaanko-talla-hetkella-taidepolitiikkaa/ ja Pietari Kylmälän artikkeli Kritiikki näkyy! -verkkolehdessä: https://www.kritiikkinakyy.fi/2021/05/kulttuuripolitiikka-ei-kiinnosta-koska-se-on-tylsaa/
[3] Esim. Harding 2022; Rius-Ulldemolins & Rubio-Arostegui 2022.
[4] Esim. Dahlström, Pierre & Peters 2011; Keränen 2014; Murto 2016; Mykkänen 2017; Peters 2018.
[5] Numminen 2020.
[6] Ks. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi arpajaislain muuttamisesta: https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/KasittelytiedotValtiopaivaasia/Sivut/HE_255+2022.aspx
[7] Ks. Elliott 2020; Elomäki, Kantola, Koivunen & Ylöstalo 2016.
[8] Dahlström, Pierre & Peters 2011.
[9] Ks. https://www.taike.fi/fi/taike-vaikuttaa
[10] Cuporen tutkimushanke valtion rahoituksesta kulttuurille julkaisuineen löytyy täältä: https://www.cupore.fi/fi/tutkimus/tutkimushankkeet/valtion-rahoitus-kulttuurille-suomessa
[11] Keskeisiä kehityskulkuja ovat olleet esimerkiksi kulttuuripolitiikan strategiat vuosina 2009 ja 2017, kulttuuripolitiikan vaikuttavuusindikaattorien kehittely, valtionavustustoiminnan strategisoiminen ja tuloksellisuuden seurannat sekä tulosohjauksen kehittäminen.

Valokuva: Alissa DeBerry/ Unsplash